第六章为政:民族与外交(一)
光武帝刘秀有着杰出的军事技艺和才能以吸引有才之士来共举他的大业。并且他对自己要求甚严。他是一个英明的君主，善于识人；而且还是一个精明的政客，因时制宜，视情况需要既能慷慨大方，也能冷酷无情。或许因为时代的局限性和权利对他的影响，使他又是一个固执和迷信的人；他对批评往往作出过分的反应，他不具备长远的战略眼光，而且很难预见他行动的后果。他最大的弱点表现在外交政策和名族政策方面。
东汉建立伊始，匈奴、羌、鲜卑、乌桓、蛮（夷）等少数族就对政权构成了严重的威胁与破坏。刘秀在“柔道”思想的指导下，针对不同的少数族，因时因地制宜，一改汉武帝以来对少数民族的征服和王莽的大民族主义，从休养生息的总方针出发，对周边少数民族采取的是友好、友善、自治、互助的的政策，属于以德治边。这些政策成功地缓和了民族矛盾，避免了大规模的战争。通都大邑商业繁荣，商人的足迹远至西域和国外。
在民族上
一、对匈奴：
光武帝时期，在东汉实力占据优势地位的形势下，东汉与南匈奴达成协议，明确了双方的权利和义务，构筑起汉匈关系的一个新模式。东汉建立之初，历经战乱，人口大量减少，光武帝忙于统一大业，无暇顾及匈奴。反观匈奴，在单于舆的领导下，趁着两汉之际的乱局，恢复了对西域和邻近少数民族如乌桓的统治，趋向兴盛。形势的不同使得双方在交往过程中采取不同的姿态。
单于舆把自己比作冒顿，骄傲自大，蛮横无理，而光武帝只能忍让，“待之如初”，愿意与匈奴恢复和亲关系。此后，双方的发展走向不同的道路。东汉方面，建武十二年（36年）灭蜀之后，天下统一，政治趋向稳定；匈奴方面，贵族之间为争夺单于之位发生内乱：先是本应嗣位的右谷蠡王伊屠知牙师被单于舆杀害，然后是右薁鞬日逐王比因受猜忌而被监视，萌生归附东汉之意。
建武二十二年（46年），连续的自然灾害如干旱、蝗灾和瘟疫袭击了匈奴，严重损耗了其人力和畜力。面对内争和天灾，单于舆和比分别向东汉示好，但提出的要求大相径庭：舆是“遣使诣渔阳求和亲”，比是遣使“诣西河太守求内附”。和亲意味着匈奴与东汉具有对等地位，内附则表明匈奴放弃政治独立性。即使如此，光武帝没有立即答应比的请求，直到建武二十四年（48年）比再次请求通好时，五官中郎将耿国力排众议，主张依据“孝宣故事”来接纳。
光武帝采纳了耿国的建议，于是比自立为呼韩邪单于，匈奴由此南、北分裂。
建武二十七年（51年），功臣朗陵侯臧宫、扬虚侯马武上书：请乘匈奴分裂、北匈奴衰弱之际发兵击灭之，立“万世刻石之功”。刘秀下诏说：“今国无善政，灾变不息，人不自保，而复欲远事边外乎！不如息民。”
二、对西域：
光武帝初立，莎车国王康带领莎车周围的民族一起抗拒匈奴，而且还“拥卫故都护吏士妻子千余口，檄书河西，问中国动静，自陈思慕汉家”。建武五年（29年），河西大将军窦融按照惯例立康为汉莎车建功怀德王、西域大都尉，让莎车国王代为管理西域五十五国。
建武九年（33年），莎车国王康去世，光武帝谥康为宣成王。立康的弟弟贤为莎车国王，其后贤攻破拘弥国、西夜国，杀死了拘弥国和西夜国的国王，在没有得到朝廷同意的情况下立其兄康的两个儿子为拘弥、西夜王。这是莎车国的扩张行为，由于东汉王朝的势力还没有进入西域，所以也就默认了莎车国的扩张行为。建武十四年（38年），莎车国王贤与鄯善国王安一并派遣使者到洛阳朝贡，东汉王朝认可了这种政治关系。建武十七年（40年），莎车国王贤再次派遣使者朝贡奉献，请求设置西域都护。
光武帝认为事情重大，便询问大司空窦融，窦融认为，“贤父子兄弟相约事汉，款诚又至，宜加号位以镇安之”。光武帝于是“因其使，赐贤西域都护印绶，及车旗黄金锦绣”。对此，敦煌太守裴遵进言说：“夷狄不可假以大权，又令诸国失望。”光武帝又听从了裴遵的话，下诏书收回了赐给莎车国王贤的都护印绶，“更赐贤以汉大将军印绶”。莎车国王贤不肯交出都护印绶，虽然最后迫于压力还是交出都护印绶，但是莎车国王贤由此开始与朝廷产生矛盾，仍然称自己是朝廷封的大都护。此后，莎车国王贤越来越骄横，要求西北边疆的各个民族向莎车缴纳赋税，还多次进攻龟兹诸国，由此引发了西北边疆的不稳定，同时也损害了朝廷的政治形象。
建武二十一年（45年），西域鄯善、车师等十六国“皆遣子入侍奉献，愿请都护。刘秀以“中国初定，未遑外事，乃还其侍子，厚加赏赐”。